推动集体林改再出发 开辟兴林富民新前景——深化集体林权制度改革方案》实施一年工作综述

集体林权制度改革是完善农村基本经营制度的重大实践，是深化生态文明体制改革的重要内容，也是实现林业高质量发展的必然要求。习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动集体林权制度改革，多次强调要继续深化集体林权制度改革，更好实现生态美百姓富的有机统一。党的二十大明确要求，进一步深化集体林权制度改革。2023年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》，提出了深化集体林改的任务目标、主要内容与实施路径，擘画了深化集体林改新蓝图，推动全国集体林改再出发。

一年来，各地各级部门以落实《深化集体林权制度改革方案》为重点，以兴林富民为目标，创新集体林权制度，探索生态产品价值实现机制，拓展绿水青山转化为金山银山的路径，形成一批重要成果，一些长期困扰集体林区改革发展的制度设计也正从入题走向破题。

福建省永安市上坪乡的集体山林 罗联永摄

目前，我国广大集体林区扩绿、兴绿、护绿“三绿”并举，森林水库、钱库、粮库、碳库“四库”联动，深化集体林改新蓝图正在加速转化为生态美百姓富实景画。

锚定目标任务出实招

《深化集体林权制度改革方案》聚焦集体林业高质量发展这个“牛鼻子”，从系统解决产权制度、资源管理、经营模式、投入机制、产业发展等方面的障碍梗阻着手，提出了8个方面的重点改革任务。一年来，从国家到地方、从行业到部门，坚持统筹谋划、高位推动，压紧压实责任、落实落细措施，结合实际制定政策、因地制宜采取对策，全面抓好《深化集体林权制度改革方案》贯彻落实。

2023年12月19日，深化集体林改电视电话会议召开，国务院领导同志出席并讲话，部署贯彻落实《深化集体林权制度改革方案》重点工作。

国家林草局成立深化集体林改工作专班，由局主要负责同志担任组长，整合相关司局、单位力量，举全局之力推动《深化集体林权制度改革方案》落地见效。密集开展新闻发布、政策宣讲、专题培训，召开全国深化集体林改现场推进会，统筹推进一系列重点工作。还印发了《关于做好深化集体林权制度改革有关工作的通知》《深化集体林权制度改革“1+N+X”工作方案》等，明确深入推进集体林改的任务书、时间表、作战图。联系和指导集体林大省深化集体林改，协调解决制约集体林业高质量发展的重点难点问题。

各有关部门密切配合、积极作为，精准施策，推出了一批新政策，开展了一批新试点。

各省（区、市）纷纷出台实施方案，实行党委和政府主要领导负责制，明确责任、细化任务、狠抓落实。目前，全国已有20个省份出台深化集体林改省级方案，其中福建、江西、重庆、广西以省（区、市）政府名义印发省级方案。

福建、江西、重庆3个深化集体林改先行区勇挑重担、走在前列。

作为集体林改策源地，福建省坚持先行先试。《福建省建设全国深化集体林权制度改革先行区实施方案》提出十大先行举措，包括推进“三权分置”、优化林权管理、推进规模化股份制经营、推进森林可持续经营、创新采伐制度、发展绿色产业、完善生态补偿机制、拓展林业碳汇、推进林业金融创新、提升管理服务。

眼下，福建省正加快推进三明、南平、龙岩3个全国林业改革发展综合试点市建设。稳步推进武平、沙县等17个县（市、区）开展集体林权制度以“多方得益、多式联营、多重服务”为重点的“三多”改革试点建设，从产权制度、经营管理、服务保障等方面，先行探索、联动推广和系统集成。扎实推进政银企保对接、权益流转、林场林企林农联结、产学研用融合、产品展销、投资促进等6个服务平台建设，促进林业与金融、保险、科技等政策协同联动。

建设深化集体林改先行区是江西省2024年着力推进的6个重点改革突破事项之一。《江西省深化集体林权制度改革先行区建设方案》聚焦破除影响林业高质量发展的体制机制障碍，从7个方面采取19条举措。通过“多管齐下，促进林权流转；多措并举，发展规模经营；多方获利，增强改革信心；多元保障，夯实林业基础”，增强生态保护和林业发展的内生动力。

江西的方案有很多亮点和创新。比如，今后集体林地经营权可依法申请登记、再流转或向金融机构融资担保；鼓励村集体经济组织通过再发包、再出租等方式集中流转农户林地经营权；林地承包合同生效后，不得以未登记颁证为由解除承包关系，保障进城落户农民合法林地权益；林木采伐试行按面积审批和告知承诺制审批，不得随意实行全域封山。

重庆市集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，是我国西部重点集体林区。重庆市委、市政府统筹调度市级部门和区县，形成52个调研报告，在此基础上，出台《重庆市建设深化集体林权制度改革先行区行动方案》。

重庆提出，将从推动全域集体林地数据矢量化、数据库及数智林权应用场景建设，建立市、区县、乡镇三级林权交易服务，建立健全森林资源经营管理制度，助力碳中和着力推动木竹建材、木竹建（构）筑研发和应用，探索实施林业生态票、林业地票和林业碳票制度，强化重庆市绿色金融改革在深化集体林改先行区建设中的创新引领作用等6个方面进行创新探索，着力打造更多具有全国影响力、重庆辨识度的标志性成果。

其他省份也牢牢把握深化集体林改的目标任务，打出政策组合拳。

《广西深化集体林权制度改革实施方案》提出加快推进“三权分置”、清理规范林权问题、稳步推进确权登记等9项主要任务，建立五级林长抓深化集体林改工作机制，组织开展综合改革和专项改革试点，系统集成、协同高效地推动改革走深走实。

《浙江省深化集体林权制度改革推进林业强村富民实施方案》明确20项主要任务，以推动林业一二三产业进一步融合发展，林权增值途径更加多样，林区发展条件持续改善，实现壮大集体经济、增加农民收入、推动强村富民的有机统一。

聚焦重点难点谋突破

改革要重视谋划，更要抓好落实。各地坚持正确改革方向，尊重群众首创精神，聚焦“林改四问”和拓宽“两山”转化路径，守正创新，探索实践，谋求突破，接续作答。

——聚焦“山要怎么分”，完善产权制度。

完善产权制度，是深化集体林改最重要、最核心的内容。通过长期努力，我国集体林地明晰产权、承包到户、勘界发证工作已顺利完成，全国发放林权证1亿多本。在此基础上，各地积极探索建立健全集体林地“三权分置”运行机制，到2025年基本形成权属清晰、责权利统一、保护严格、流转有序、监管有效的集体林权制度。

2024年3月12日，江西省抚州市广昌县水南圩乡大庄村村民张启明拿到了林地承包经营权延期后的首本林地承包经营权产权证。目前，广昌县已签订林地延包合同12644份，签订率达54.4%。

林业生产经营周期动辄十几年乃至几十年，部分地区上一轮林地承包合同临近到期，有的林地剩余承包期不足一个林业生产经营周期。各地因地制宜推进林地延包，明确承包期届满时坚持延包原则，不得将承包林地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包林地继续保持稳定，给林农吃下定心丸。

拓展林地经营权权能，有利于集体林业发展增动力、添活力。江西抚州、安徽宣城、福建南平、浙江丽水等地探索开展林下空间不动产登记、建立林业经营收益权证制度，实现经营权收益权再流转，赋予经营权抵押、收益权质押等多种功能，让林农分享更多的改革红利。

——聚焦“树要怎么砍”，优化森林经营和林木采伐管理机制。

为推动实现集体林生态、经济和社会效益的统一，各地积极开展森林可持续经营，实施公益林、商品林分类经营，完善公益林生态补偿制度，建立公益林动态管理机制，放活商品林经营管理，在不影响生态功能的前提下对公益林实行分级经营管理。

江西省抚州市探索公益林多功能经营，已打造生态公益林非木质化利用示范基地4000余亩。在抚州市资溪县高田乡里木村低效生态公益林非木质化利用示范基地，马尾松林中补种兼顾生态和经济效益的薄壳山核桃，既优化了树种结构，又提高了林农经营收益。

浙江依托公益林资源适度发展林下经济、森林旅游等产业，增加就业人数31.35万人，每万亩公益林平均增加就业人数69人。

从保障林木所有者权益、提高森林质量出发，各地依法放活集体人工商品林采伐管理，推动林木采伐审批减证便民，努力实现越采越多、越采越好、青山常在、永续利用。

广西全面实施人工商品林采伐告知承诺制审批。来宾市在兴宾区试行采伐桉树在30立方米以上、120立方米以下范围内，采用“简易设计+告知承诺制”审批。只需提交“一张申请表”“一份承诺书”“两张现场照”“一份简易设计图”4份材料，即可申请办理林木采伐许可，群众聘请第三方设计的费用减少30%以上。

福建分区分类开展人工商品林采伐改革试点。龙岩市开展人工商品林林权所有者自主确定采伐类型和主伐年龄、主伐限额五年总控改革试点。三明市探索实施采伐蓄积量、年龄、坡度、指标“四个放宽”。沙县开展按面积审批人工商品林采伐试点，推动采伐管理更科学更灵活。

——聚焦“钱从哪里来”，健全林业金融服务体系。

2024年8月5日，云南省楚雄彝族自治州武定县插甸镇村民杨能云拿到了全省第一本林下经济经营收益权证。杨能云可以用此证作为林权流转交易、质押贷款、项目申报、示范评审和林业资产证明等事项凭证，获得相关政策、资金扶持。

我国集体林木经济价值达数十万亿元，林权是林业经营者最大的资产。各地创新林权融资渠道，推广林权抵押贷款。健全林权评估、收储、担保、处置等机制，适度提高林权抵押率和不良贷款容忍度，鼓励银行业金融机构积极推进林权抵押贷款业务，不断加大信贷支持力度。

部分省份还探索开展公益林（天然林）补偿收益权质押贷款、林业经营收益权质押贷款、林业碳汇收益权质押贷款等林权质押贷款业务，进一步敲开融资门。探索开展林权收储担保，组建林权收储机构，并为林权抵押贷款借款人提供担保，打通林权融资“最后一公里”。

从林票到碳票，到可交易、流转、质押的林业生物资产票据（林票2.0），再到融合林票、地票、林下空间、碳票、生态票等形式的“绿票”，福建省将林业资源转化为证券化资产的方式不断创新迭代，林农获得的财产性收益越来越多。

放眼全国，也是如此。紧贴林业经营者需求，各地探索推出信贷、保险、基金、债券等一批特色金融产品，加快推动集体林资源变资产、资产变资金。

广西推出国家储备林林票制度改革试点，截至2024年3月，全区开展林票合作经营林地面积4.39万亩，惠及农户675户，印发林票总额4410.1万元，撬动2.1亿元社会资本助力乡村振兴。

江西充分发挥林业金融服务平台作用，协同银行为2.3万户林农发放“林农快贷”“网商林贷”“公益林收益贷”10.15亿元，办理公益林、商品林及油茶、森林药材政策性林业保险1257.54万亩。

——聚焦“单家独户怎么办”，发展林业适度规模经营。

“拿到证了，心里踏实。”2024年8月，安徽省宁国市南极乡梅村村黄家村民组村民陈妍华在市不动产登记中心，领到了“小山变大山”改革后的首批《不动产权证书》。

宁国市山核桃种植面积超40万亩，涉及林农7.1万人。为破解山场碎片化问题，宁国市持续推进“小山变大山”改革，并积极回应林农诉求，试点开展“小山变大山”承包经营权变更登记。目前，全市已有67个村民组山场完成整合，涉及山场面积4万余亩，经营管理成本普遍下降10%到30%，户均节约人工成本超过3000元。

针对集体林地分散细碎的特点和农村老龄化空心化现状，各地规范有序推进集体林权流转，促进集体林规模化集约化专业化经营。鼓励农户开展股份合作经营、家庭联合经营、委托经营等多种形式的合作经营，推动国有林场、林业企业与村集体、农户开展联合经营，实现多方共赢。同时，通过财政奖补、社会化服务等方式，大力培育林业新型经营主体，释放林业发展潜能。

四川省成都市持续创新构建“集体经济组织+多元主体+职业经理人+综合服务”的“林业共营制”2.0新模式，不仅支持林地股份合作社、国有企业、林业龙头企业等多元主体与集体经济组织合作开展林业经营，同时建立健全林产业多产合作机制，鼓励向森林康养、产品精深加工、副产品开发等发展延伸。

北京市推进新型集体林场建设，2024年实现新型集体林场全覆盖。目前，全市已建成新型集体林场128个，吸纳2.1万名农民就近就业。

——聚焦“拓宽绿水青山转化金山银山的路径”，探索完善生态产品价值实现机制。

森林资源是集体林区的最大财富、最大优势、最大品牌。在“两山”理念的引领下，各地积极探索建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，完善生态保护补偿机制，让绿水青山转化为金山银山。

广西以木材为基点，建立一二三产业高度融合的全产业链现代林业生产发展新模式。福建构建竹产业“三核四支点”多个特色集聚区域的发展新格局，新投产“以竹代塑”项目超过50个。浙江省细化分解“以竹代塑+”重点工作计划任务，推动“以竹代塑+”产业动能、产能、效能全面提升……各地加快推动木材等传统产业转型升级，打造全竹利用产业链，探索更多“以竹代塑”的应用场景。

集体林区要实现绿富双赢，发展林业特色产业势在必行。江西省推动林地生金，油茶、毛竹、林下经济等特色优势产业勇挑大梁、持续发力。2024年上半年，全省林业产业总产值达2892.43亿元，同比增长8.7%。广西修订完善“油茶+N”复合经营技术指南，支持集体林重点县发展“林板家”“林浆纸”“林文旅”“林种（养）加”“林医药”等林业产业。

各地科学合理利用集体林地资源，大力发展特色林果、木本粮油、木本调料等经济林，做大做优林下种植、林下养殖等林下经济产业，“不砍树能致富”的路子越走越宽。

除了在生态产业化和产业生态化上下功夫，各地还加大生态保护补偿投入力度，探索建立多元化、市场化生态保护补偿机制，让林业经营者保护修复生态能够得到合理回报，实现国家得生态、林农得实惠。

促进山区林区共富谱新篇

我国现有集体林地25.68亿亩，占林地总面积的60.26%，分布在全国2600多个县，涉及1亿多农户。深化集体林改是推进山区林区乡村振兴和共同富裕的重要举措。

一年来，各地认真落实《深化集体林权制度改革方案》，在实践中大胆探索，促进顶层设计与实践探索良性互动，呈现出生态增绿、发展增效、农民增收的良好景象。

目前，全国集体林森林面积21.83亿亩，森林蓄积量93.32亿立方米，实现持续“双增长”。集体林业带动4700多万农民就业，集体林地亩均产出约300元，比林改前增长了3倍多。我国林业产业规模和增速稳居世界前列，形成了经济林、木材加工、旅游康养、林下经济4个万亿级支柱产业。这其中，集体林改功不可没。

党的二十届三中全会对进一步全面深化改革、推进中国式现代化作出重要部署，为进一步深化集体林改指明了方向、注入了强大动力。

国家林草局表示，将牢记习近平总书记嘱托，深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，以更高站位、更宽视野、更大力度深化集体林改，抓实抓细抓好《深化集体林权制度改革方案》的落地见效，推动山区林区与其他地区同步基本实现现代化、林农群众和全国人民携手走上共同富裕之路。

——始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。坚持解放思想、守正创新，牢牢把握改革的方向、立场和原则，确保农村林地集体所有制不动摇、集体林地家庭承包基础性地位不削弱。坚持人民至上、尊重群众首创，实施一批发展所需、基层所盼、民心所向的改革举措，让林农群众有更多的获得感幸福感安全感。坚持善用辩证法、注重方法论，正确处理保护与发展的关系，加强系统谋划和政策集成，有力有序解决集体林产权制度、资源管理、经营模式、产业发展等方面的重点难点问题，提高改革整体效能。

——锚定生态美百姓富的总目标。紧扣推进人与自然和谐共生的中国式现代化，着力破解体制机制障碍和政策性梗阻，打通阻碍生态美百姓富的堵点卡点。通过深化改革，推动森林经营更加科学高效、支持保护制度更加完善、林权价值增值途径更加多样，促进森林资源持续增长、森林生态质量持续提高、林区发展条件持续改善、农民收入持续增加，实现山区林区“含绿量”“含金量”同步提升，生态美百姓富有机统一。

——聚焦深化改革创新机制的总路线。以制度建设为主线深化改革，加快建成权属清晰、责权利统一、保护严格、流转有序、监管有效的集体林权制度。持续健全“三权分置”运行机制，坚决落实所有权，长期稳定承包权，加快放活经营权，切实保障处置权、收益权，促进强化集体所有制根基、保障和实现农民权利、激活资源要素的有机统一，以制度牵引林业改革发展，让莽莽群山成为林农的“幸福靠山”。

——打好促进森林“四库”联动的组合拳。立足森林“四库”功能，综合精准施策，建设高效生态林业。科学开展国土绿化，推进森林可持续经营，加强资源管护，推动森林资源增量提质，提升以林保水、以林固碳能力。坚持生态优先、绿色发展，积极践行大食物观。推进森林资源综合开发利用，完善生态产品价值实现机制，打造林业绿色经济体，释放以林生金、以林产粮潜力，促进“两山“不断转化，让森林“四库”更好造福人民。

山河远阔，不惧路长；春山在望，未来可期。在新时代新征程上，凝聚众智、集聚众力，苦干实干、创新创造，必将开创深化集体林改、山区林区高质量发展新局面，书写生态文明建设、人与自然和谐共生的现代化新篇章。（刘倩玮）